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文 | 凯风

城市向何处去，最新定调来了。

日前，中央城市工作会议指出，城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

这是继 1962 年、1963 年、1978 年、2015 年之后，第五次召开全国层面的城市会议，规格之高、地位之重要可见一斑。

10 年前的会议，拉开大规模棚户区改造的序幕，" 城市群发展 " 开始成为政策重心，对于城市发展和房地产市场都带来深远影响。

这一次，城镇化、城市发展面临两个阶段之变，意味着什么？

两个阶段之变，城市竞争格局再次生变。

城镇化从 " 快速增长 " 到 " 稳定发展 "，城市发展从 " 增量扩张 " 到 " 存量提质 "，意味着 " 铺大摊子 " 的发展模式行不通了。

改革开放以来，我国城镇化突飞猛进，城市全面扩张，大基建、大投资、大地产，撑起城市经济的繁荣。

许多城市习惯" 以地谋发展 "、" 以债谋发展 "的模式，借助" 土地、房地产、金融 " 的三方循环，拼命扩大城市框架、做大土地财政，刺激经济增长。

然而，城镇化已到转折点，传统发展模式也遭遇了债务之困。

目前，我国城镇化率已达 67%，接近城镇化增长 S 型曲线的顶部，即将从快速增长步入稳定发展阶段。

一般而言，城镇化低于 30% 为起步阶段，30%-70% 为加速阶段，而超过 70% 则为成熟阶段。

城镇化速度越快，意味着人口向城市涌入的速度越快，城市自身的扩张动能越强，基建、地产、经济的支撑面也越强，反之同理。

更何况，任何看似简单的刺激式增长，在背后都标注了代价：土地是有限的，债务是要还的，投资收益是边际递减的 ……

当前，" 土地、房地产、金融 " 的循环已经不复存在，" 科技、产业、资本 " 的新循环正在建立。

面对两个阶段之变，转变发展模式，告别基建、投资、地产依赖，已是当务之急。

城市群、都市圈，越来越重要。

会议提出，着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈。

10 年前的城市工作会议，强调了 " 城市群 " 的重要性，这一次则加上了 " 都市圈 "，并多了 " 提高城市综合承载力 " 的基调。

过去几十年来，" 鼓励大城市扩张 " 还是 " 重点发展中小城市 "，一直存在政策张力。

这一次顶层设计通过都市圈、城市群，将其统筹在一起。

我国的城镇空间体系，由中心城市、都市圈、城市群构成" 同心圆 " 结构，城市群最大，都市圈次之。

都市圈一般只有一个中心城市，以 1 小时通勤圈为范围；城市群多数涵盖多个都市圈，范围普遍跨越省域。

但无论都市圈还是城市群，中心城市都是核心载体，而" 提高城市承载力 "，意味着不再过度限制大城市发展，而是强化其承载天花板，扩大人口承载力，发挥更大作用。

十四五时期，我国规划了 19 个国家级城市群，包括京津冀、长三角、大湾区三个世界级城市群，成渝、长江中游、中原、关中平原等国家城市群。

与此同时，我国共有 30 多个大型都市圈，目前已批复 17 个国家级都市圈，涵盖广州、深圳、南京、杭州、成都、重庆等重点城市。

无论都市圈还是城市群，都不再是个别城市的单兵突击，而要与周边地市形成联动，实现" 抱团发展 "。

可以看到，都市圈内跨城地铁已不鲜见，城市群内的产业飞地、科创飞地开始涌现，跨市跨省的规划、产业、公共服务一体化也在顺利推进。

在此背景下，大城市无序扩张受到限制，" 强省会 " 模式受到空前挑战，但" 强都市圈 "、" 大城市群 "却在鼓励范围。

未来城市竞争，不再是单个城市之间的较量，而是都市圈、城市群的较量。

" 分类推进 " 县域城镇化，意味着什么？

会议提出，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，继续推进农业转移人口市民化，促进大中小城市和小城镇协调发展。

县域城镇化，并非第一次提及。但核心不在于县域作为城镇化的新载体，而在于" 分类推进 "。

早在 2022 年，中央文件就已将县城划分为 5 类：

大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城。

根据文件，要加快发展大城市周边县城，积极培育专业功能县城，引导人口流失县城转型发展。

我国共有 2800 多个县域，包括 1800 多个县和县级市，这是严格意义的县城，但区位、资源、发展模式有别，县城发展大相径庭。

我国既有 " 富可敌市 " 的千亿经济大县。2024 年，千亿 GDP 县增加到 62 个，主要集中于江苏、浙江、山东、福建等东部地区。

其中，江苏昆山市、江阴市双双迈过 5000 亿元大关，力压乌鲁木齐、兰州等省会城市。

这些千亿大县，要么是大城市周边县城，如长沙县、南昌县；要么是资源大县、家里有矿，如神木市、准格尔旗；要么是沿海产业强县，如昆山、江阴、慈溪等。

然而，经济大县毕竟只是少数，人口流失县城才是常态，而人口不足 10 万的小县更是多达 200 多个。

根据吴康教授团队统计，在已公布数据的县区中，2010 — 2020 年常住人口减少的近 1500 个，其中约 1240 个为县和县级市，其中约有 15.64% 的县域人口减少了 20% 以上。

显然，经济强县获得更大发展空间，但人口流失县城必须主动强身健体，不能再走铺大摊子扩张的老路。

对此，国家层面发布文件提出，" 稳妥调减收缩型城市市辖区，审慎研究调整收缩型县（市）"。

这意味着，一些人口流失县城，或将面临撤并调整的命运，参阅（人口收缩地区，要调整了？》

部分财政供养比例失衡的人口小县，更要率先打破铁饭碗，精简编制已成常态。

没有二次 " 棚改 "，只有城市更新。

会议指出，高质量开展城市更新；加快构建房地产发展新模式，稳步推进城中村和危旧房改造。

以 " 城市更新 " 为重点，意味着大建设告一段落，" 以地谋发展 " 的传统路径难以持续。

这从多地" 住房和建设局 " 更名 " 住房和城市更新局 "就可见一斑。

新形势下的城中村和危旧房改造，重点着眼的是内需和民生，而非经济刺激和土地财政，这与此前的棚改有了实质性区别。

许多人还记得，10 年前的棚改货币化，叠加楼市去库存、1 亿人进城落户，曾经带动房地产市场空前繁荣。

因此，这一次城市会议召开之前，不少人寄望于 " 二次棚改 "，渴盼新一轮大水漫灌能再次激活楼市，但相关定调并未超出预期。

毕竟，10 年过去，人口、城镇化、经济基本面都已发生巨大变化。

居民杠杆率处在高位，住房市场整体饱和，供求关系更是发生巨大变化。

时代变了，房地产显然不可能重回旧路，无论城中村改造还是旧城改造，都不会大干快上。

事实上，大水漫灌、大干快上，也未必有用了。

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